Une Loi en évolution

Les rapports sur la mise en œuvre de la Loi concernant la lutte contre le tabagisme marquent des jalons importants menant à un Québec sans tabac. Malgré certaines contraintes méthodologiques, leurs constats forment une bonne base pour préciser et renforcer la législation québécoise sur l’usage du tabac.

Depuis le printemps 2020, le ministère de la Santé et des Services sociaux du Québec (MSSS) multiplie les rapports sur la lutte contre le tabagisme. Après la Stratégie pour un Québec sans tabac 2020-2025 et les Recommandations de mesures visant à mieux encadrer le vapotage, il a publié en novembre le Rapport de mise en œuvre 2015-2020. Ce document d’une cinquantaine de pages examine le déploiement de la Loi concernant la lutte contre le tabagisme au cours des cinq dernières années. Malgré des données limitées, il documente plusieurs progrès encourageants et souligne les défis qui demeurent.

Une obligation légale

C’est la Loi elle-même qui oblige le MSSS à produire un tel rapport. Celui-ci doit être publié cinq ans après l’adoption de la Loi, puis être examiné en commission parlementaire. Ces dispositions permettent aux élus de vérifier à quel point la Loi atteint ses objectifs et d’adopter des mesures mieux adaptées à la réalité.

Le rapport de 2020 est le troisième en date, après ceux parus en 2005 et en 2010. Mis bout à bout, ces trois documents montrent l’évolution des attitudes envers le tabac ainsi que sa lente dénormalisation. Ils témoignent aussi, entre les lignes, de l’engagement du ministre de la Santé et des Services sociaux à agir dans ce dossier.

Signé par l’actuel ministre de la Santé, Christian Dubé, le rapport de 2020 rend compte de la volonté gouvernementale de « redoubler d’ardeur au cours des prochaines années afin d’intensifier la lutte contre le tabagisme ». Il renferme aussi 14 pistes d’amélioration pour y arriver, ce qui est de bon augure. Le rapport de 2010 se montrait plus modeste en incitant seulement les Québécois à « demeurer vigilants afin de conserver les acquis ».

Des données nécessairement incomplètes

La Loi concernant la lutte contre le tabagisme encadre notamment la vente des produits du tabac, leur étalage, leurs saveurs, leur promotion et leur usage. La conformité aux dispositions sur l’usage est particulièrement bien documentée, puisque la Loi interdit désormais de fumer dans 1,5 million de lieux intérieurs et extérieurs.

Le seul travail de vérifier à quel point tous ces lieux se conforment à la Loi représente toutefois un énorme défi. Entre 2015 et 2020, la trentaine d’inspecteurs du MSSS en ont visité environ 22 000, en général à la suite d’une plainte, ce qui représente moins de 2 % de l’ensemble. Certains lieux ont été visités à quelques reprises pour assurer un suivi, ce qui totalise environ 33 000 « activités d’inspection ». En dernière analyse, les inspecteurs a remis un peu plus de 12 000 constats d’infraction, le plus souvent pour un affichage déficient ou l’usage de tabac dans un lieu où il est interdit.

Des interdictions de fumer mieux respectées

Malgré ces limites inhérentes aux inspections, ce dernier rapport confirme que la Loi est de mieux en mieux respectée. Depuis la publication du premier document, en 2005, le nombre de plaintes reçues par le MSSS n’a cessé de diminuer, tandis que le nombre de lieux concernés par la Loi a plus ou moins quadruplé et le nombre d’inspections, doublé.

Le rapport de 2020 note tout de même que, au cours des cinq dernières années certains milieux ont affiché une moins bonne conformité aux dispositions de la Loi, en moyenne. C’est notamment le cas des terrasses commerciales (42 %) et des lieux qui accueillent des personnes démunies ou en détresse, comme les centres d’hébergement pour les femmes victimes de violence (39 %). À l’inverse, certains endroits affichent un taux de conformité moyen plus élevé, comme les résidences privées pour aînés (87 %).

« Étendre l’interdiction de fumer aux terrains des établissements de santé nous aiderait à formuler un message plus clair et plus facile à faire respecter, et contribuerait à éliminer certaines incohérences entre la loi sur le tabac et celle sur le cannabis. »

– Claire Jutras, médecin-conseil à la Direction de santé publique du Centre intégré de santé et de services sociaux des Laurentides

Établissements de santé et de services sociaux : des politiques d’environnement sans fumée bien implantées

Le document du MSSS s’arrête longuement sur les établissements de santé, qui avaient notamment l’obligation d’adopter une politique d’environnement sans fumée avant novembre 2017. Si 82 % des établissements publics se sont pliés à la Loi, c’est le cas d’à peine 17 % de ceux du secteur privé. Le même contraste est observable dans les cégeps, les collèges et les universités, qui devaient adopter eux aussi une telle politique : 86 % des établissements publics et gouvernementaux se sont exécutés, contre seulement 20 % des établissements privés.

L’adoption de ces politiques est importante. « Elle représente une fondation solide pour améliorer le respect de la Loi, la protection des non-fumeurs et le soutien aux personnes qui souhaitent cesser de fumer », estime Claire Jutras, médecin-conseil à la Direction de santé publique du Centre intégré de santé et de services sociaux (CISSS) des Laurentides.

La règle des neuf mètres demeure un défi

Au sujet des établissements de santé, le rapport note également que, « comme c’était le cas avant 2015, l’architecture des bâtiments ou l’aménagement de certains terrains [peut] inciter certains fumeurs à faire usage du tabac à [moins de neuf mètres] d’une fenêtre », ce qui est interdit.

En outre, certains établissements ont adopté une politique d’environnement sans fumée qui interdit l’usage du tabac sur la totalité de leur terrain. Ils peinent toutefois à la faire respecter, faute de disposer de pouvoirs coercitifs efficaces, comme celui de donner des contraventions. Les inspecteurs du MSSS, pour leur part, ne peuvent pas remettre un constat d’infraction pour des comportements permis par la Loi.

Pour résoudre cette impasse, le rapport du MSSS propose plusieurs pistes. Mentionnons celle d’augmenter le nombre d’inspecteurs et la fréquence de leurs visites, de réaliser des campagnes de sensibilisation et de réviser la Loi pour interdire l’usage du tabac sur les terrains des établissements de santé ou encore d’augmenter les amendes en cas de récidive.

« Les solutions plus coercitives comme celle d’augmenter les inspections sont moins intéressantes, car elles touchent moins de personnes », fait remarquer Laurane Gagnon, responsable de la lutte contre le tabagisme au CISSS de l’Abitibi-Témiscamingue. Comme d’autres spécialistes de la santé publique, elle privilégie les mesures populationnelles, comme une hausse du prix des produits ou l’ajout de nouveaux lieux sans fumée, qui contribuent à dénormaliser le tabac dans l’ensemble de la population. « Étendre l’interdiction de fumer aux terrains des établissements de santé est particulièrement intéressant, car cette décision nous aiderait à formuler un message plus clair et plus facile à faire respecter », acquiesce Claire Jutras. Cette mesure contribuerait aussi à éliminer certaines incohérences entre la loi sur le tabac et celle sur le cannabis, ajoute-t-elle. Enfin, pour que la Loi soit mieux respectée, « on doit accompagner les Québécois pour qu’ils en comprennent mieux les raisons d’être », précise Denis Astell, répondant régional pour la lutte contre le tabagisme au CISSS de Chaudière-Appalaches.

L’usage des produits du tabac sur le terrain des écoles : un vieux problème

Le document du MSSS s’attarde aussi aux établissements d’enseignement. Il fait notamment état d’« une importante problématique de consommation de tabac [et de produits de vapotage] sur le terrain des écoles secondaires ». Aux yeux des intervenants travaillant sur le terrain, ce constat général est trop vague pour être utile. « On ne connaît pas la cause de ces infractions », explique Amélie Brisson, chargée de projets de prévention au Conseil québécois sur le tabac et la santé (CQTS). « Par exemple, pourquoi la disposition la moins respectée par les écoles est-elle l’affichage? Comment les écoles réagissent-elles aux constats d’infraction? Avertissent-elles leurs employés, imposent-elles les sanctions prévues dans le code de vie ou mettent-elles en place un encadrement pour aider les jeunes à composer avec leur dépendance? Toutes ces incertitudes limitent notre capacité d’action. »

Notons qu’entre 2005 et 2010, le MSSS avait obtenu un certain succès en collaborant avec les commissions scolaires afin d’éviter que les jeunes quittent le terrain de l’école pour fumer librement. Depuis, certaines écoles se sont engagées à appliquer suivre un Plan génération sans fumée, en collaboration avec le CQTS, afin de réduire ou d’éliminer le tabagisme et le vapotage chez leurs élèves… et chez leurs employés.

La difficile protection des jeunes de moins de 16 ans dans les véhicules

Le rapport du MSSS fait état d’une autre difficulté, reliée cette fois à l’interdiction de l’usage du tabac dans les véhicules où se trouve un mineur de moins de 16 ans. « Les inspecteurs ministériels peuvent faire appliquer cette disposition uniquement si le véhicule est arrêté, car ils ne détiennent pas le pouvoir d’immobiliser un véhicule, qui est réservé aux corps policiers ». La résultante est qu’en cinq ans, les inspecteurs n’ont effectué que sept interventions à ce sujet.

Les multiples enjeux des points de vente

Enfin, la conformité à la Loi des points de vente est plus difficile à évaluer. En moyenne, entre 2015 et 2020, plus de 80 % d’entre eux n’ont pas vendu de produits du tabac ni de produits de vapotage à des mineurs. De plus, seulement une faible proportion des commerces a contrevenu à la Loi en fournissant du matériel promotionnel en lien avec le tabac ou en bénéficiant de ristournes ou d’autres types d’avantages liés à la vente de tabac.

Cependant, leur taux de conformité moyen à d’autres mesures laisse à désirer, qu’ils vendent des produits de tabac (59 %) ou des produits de vapotage (46 %). Ces infractions concernent l’exposition de produits du tabac ou de leurs emballages à la vue du public, par exemple, ou des ventes de tabac pour un montant inférieur à 10 $.

Enfin, le rapport du MSSS note que « la publicité en faveur du tabac est à la hausse sur Internet depuis quelques années, notamment sur les différents réseaux sociaux ». Ce phénomène pourrait être attribuable à « la popularité des produits de vapotage et [à] l’intérêt [qu’a] l’industrie de lancer de nouveaux produits attrayants pour une clientèle plus jeune ».

Les prochaines étapes

Pour faciliter l’application de la Loi, le MSSS propose 14 pistes d’amélioration, notamment :

• réviser certaines dispositions de la Loi, afin d’en faciliter l’interprétation et l’application;
• renforcer le cadre législatif et réglementaire des produits de vapotage;
• explorer l’adoption de stratégies ayant des répercussions sur le prix ou l’accessibilité des produits;
• augmenter le nombre d’inspecteurs et la fréquence de leurs visites, en particulier aux abords des écoles;
• ajouter des lieux où il serait interdit de fumer, comme les terrains des établissements de santé, les plages ou les festivals;
• raffermir l’encadrement des pratiques publicitaires sur le Web, notamment pour les produits du vapotage;
• renforcer l’application et le respect de l’interdiction de la vente en ligne.

La publication du rapport de mise en œuvre est une étape importante du processus législatif. La prochaine sera celle de son examen en commission parlementaire, afin que les pistes d’amélioration avancées se traduisent par une Loi mieux adaptée, plus précise et plus facile à mettre en œuvre.

En 2005, quatre mois avaient suffi entre la publication du rapport de mise en œuvre et l’adoption d’une nouvelle Loi sur le tabac par l’Assemblée nationale. Les choses risquent d’être différentes à présent, à cause de la pandémie, mais l’avenir nous dira à quel point le gouvernement a pris au sérieux les failles de la Loi et s’est empressé de les combler.

Anick Labelle